A carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) foi criada pela Lei nº 7.834, de 1989, alterada pela Lei nº 9.625, de 1998 e regulamentada pelo decreto 5.176, de 10 de agosto de 2004. A história é distinta da maior parte das iniciativas levadas a cabo no Brasil nos últimos 30 anos, por não ser o resultado de um projeto corporativo, formulado ou implementado pelos próprios beneficiários, ou a conseqüência de um processo inconcluso de profissionalização setorial da administração pública.

A formação da tecnocracia brasileira, ao longo das décadas de 1950 até 1980, não foi orientada pelos princípios da democracia, ou mesmo do sistema do mérito, embora tenham sido formadas algumas “ilhas de excelência”. Essas ilhas, contudo, reforçaram o viés antidemocrático do regime, tornando o processo de formulação de políticas e sua implementação pouco ou nada porosos às demandas sociais.

Com a redemocratização, a partir da segunda metade da década de 1980, essa deficiência tornou-se crítica, mostrando a perversidade de um modelo em que as ilhas de excelência estavam identificadas quase absolutamente com algumas funções estratégicas dentro do Estado – junto ao núcleo de poder, ou nos ministérios “fortes”, como aqueles ligados à área econômica e financeira.

Ao mesmo tempo, a emergência de novos atores sociais, o avanço da cidadania e o fortalecimento do Parlamento passaram a demandar um novo perfil de burocrata que não estava presente nos quadros do serviço público. As soluções para os problemas do país, materializadas em políticas públicas, passaram a depender mais de acordos e negociações, diferindo sobremaneira do padrão vigente até então, em que, segundo Gilda Gouvêa, “um burocrata somente precisava convencer seus superiores”.

Além de passar a ter que lidar com as demandas e pressões dos congressistas, a burocracia oriunda das ilhas de excelência precisava ser renovada. Uma das alternativas cogitadas foi a criação de um corpo de elite formado por servidores de alta qualificação, com formação acadêmica, mas também submetidos a formação específica em escola de governo, que pudesse preencher, de forma ampla, os espaços da administração direta, mediando os níveis estratégico e operacional, mas igualmente atuando na formulação de políticas, ou seja, no nível estratégico. A deterioração salarial do serviço público, à época bastante significativa, foi enfrentada por meio de uma proposta que colocaria essa nova carreira num patamar privilegiado, atraindo servidores de outras carreiras e retendo na administração pública aqueles que tivessem motivação e capacidade para nela ingressar por seu mérito pessoal, aferido em concurso público.

Início

A idéia de constituir um quadro de profissionais com perfil generalista e alta qualificação para a Administração Federal surgiu a partir de um estudo realizado pelo Embaixador Sérgio Paulo Rouanet, em 1982, a pedido do Departamento Administrativo do Pessoal Civil (DASP). Neste estudo, concluía-se pela necessidade de dotar o Brasil de uma Escola de Governo, à semelhança das existentes na Europa, especialmente a França, e, indo além, adaptar-se o modelo aplicado nesses países à realidade brasileira. Para tanto, recomendava a criação de uma instituição encarregada da formação de quadros dirigentes no Brasil, e a constituição de uma carreira para os seus egressos, a fim de que se viabilizasse a sua absorção pela máquina administrativa, à semelhança dos "grands corps" franceses, mas sem sua heterogeneidade. Essa carreira teria atribuições generalistas (à semelhança dos administradores civis da França), a garantia legal do exercício de atribuições de direção e assessoramento e inserção em todos os ministérios (ROUANET: 1982:91-97)

Em 1986, na vigência do regime democrático, o então Ministério da Administração encampou a proposta, como parte do processo de Reforma Administrativa que estava a ser implementado. Criou-se a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), e propôs-se ao Congresso a criação da carreira composta pelos cargos de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Enviou-se também ao Congresso Nacional um projeto de lei dispondo sobre as diretrizes do sistema de carreiras, posteriormente substituído pelo Decreto-Lei nº 2.403, de 21 de dezembro de 1987 [1], o qual previa a classificação dos cargos em comissão e sua vinculação às classes das carreiras estruturadas, reduzindo hipóteses de livre provimento e introduzindo um novo componente de profissionalização na gestão governamental, até então exclusivamente vinculada ao livre provimento desses cargos (GRAEF, 1998). Segundo GRAEF:

"a proposta de criação dos 'cargos de natureza especial de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental' atendia a necessidade de um corpo profissional de alto nível de suporte ao comando político do Estado, responsável pela ligação entre o governo e as carreiras técnicas integrantes do Sistema de Carreiras, com as atribuições de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, bem como de direção e assessoramento nos escalões superiores da administração. Ou seja, constituiriam um corpo de suporte ao comando político do Estado e de sustentação superior ao sistema a ser implementado" (1998:6)

A criação da ENAP, por meio do Decreto nº 93.277, de 19 de setembro de 1986, foi uma tentativa de trazer para o Brasil experiências como a da prestigiosa École Nationale d' Administration, responsável pela reorganização do estado francês no pós-guerra. Caberia à ENAP o papel de formar o Estado-Maior do oficialato administrativo: o administrador superior para as mais altas decisões político-administrativas.

Do ponto de vista administrativo, a criação da carreira deu-se a partir da intenção do Governo Federal de prover a Administração Pública de quadros altamente qualificados com missão de implementar uma reforma de Estado que garantisse maior transparência e melhoria da qualidade dos serviços públicos oferecidos à sociedade. Essa intenção fundava-se no diagnóstico, à época já consolidado, de que a administração pública federal, notadamente a administração direta, carecia de quadros qualificados tanto para a formulação de políticas públicas quanto para sua implementação e avaliação. Segundo SOUZA (1999), os Gestores Governamentais foram concebidos como:

"elementos estratégicos de um amplo processo de reforma administrativa que visava a corrigir inúmeras disfunções do aparelho estatal, como: a rigidez do aparato público que não se adaptou aos tempos de crise e incertezas; as deficiências relacionadas à capacidade de gestão e capacidade técnica para a elaboração, implementação e avaliação de políticas públicas; o baixo nível de articulação governamental; a distância entre o aparato burocrático e a sociedade, principalmente por falta de mecanismos de participação do cidadão, exigência básica dos processo democráticos; a falta de uma política de pessoal que proporcionasse a valorização, o incentivo e a qualificação do servidor públicos.” (1999:152)

A concepção, portanto, achava-se bastante próxima do que seria necessário para rapidamente, constituir-se um “núcleo duro” na administração direta e autárquica, totalmente novo, capaz de oferecer respostas imediatas às carências e permitindo ao Estado dotar-se de um corpo profissional qualificado ao exercício das funções de governo.

A criação e a extinção prematura da Carreira

O Congresso Nacional aprovou, em outubro de 1989, a Lei nº 7.834 que cria a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, cujas atribuições legais envolvem o exercício de atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas e de direção e assessoramento nos escalões superiores da Administração Federal direta, autárquica e fundacional. A Lei criava a carreira de EPPGG juntamente com 960 cargos, cujo preenchimento por meio de sucessivos concursos possibilitaria uma rápida consolidação da carreira e impactos imediatos nos padrões de gestão do Estado brasileiro [2]. Em 1990 foram nomeados os primeiros gestores governamentais no Brasil, formados pela ENAP.

Apesar da importância da iniciativa, o projeto de profissionalização da administração pública foi relegado a segundo plano, tendo a carreira sido extinta (e os cargos transpostos para a carreira de Analista de Orçamento) e recriada em 1992. Em 1993, a ENAP promoveu workshop para avaliar a experiência de recrutamento, formação e aproveitamento dos Gestores Governamentais. O trabalho realizado concluiu pela conveniência e relevância da retomada do processo de seleção e formação de Gestores Governamentais, tendência que adquiriu mais força a partir de 1994, já durante o processo de elaboração dos programas de governo dos principais candidatos à Presidência da República. Os dois então candidatos, Luiz Inácio Lula da Silva e Fernando Henrique Cardoso, enfatizavam a necessidade de recuperação da capacidade de governo da Administração Direta, e a importância de valorizar-se a formação de quadros dirigentes, por meio da ENAP. Segundo o diagnóstico expresso no documento Mãos à Obra Brasil [3], essa necessidade decorria de “um processo de crescente esvaziamento da administração direta e descontrole da administração indireta”, agravado pelo achatamento salarial e pelos desestímulos à carreira e ao mérito, os quais “produziram um êxodo dos melhores quadros da administração direta em direção à administração indireta” (CARDOSO, 1994:185-187).

Retomada dos concursos

A partir de 1994, a retomada do processo de recrutamento e formação de Gestores Governamentais se tornou concreta: o governo, desde o início, assumia o compromisso de promover a reativação da ENAP como Escola de Governo e a realização de concursos para a carreira de gestores governamentais, inserida no núcleo estratégico da Administração Federal.

O processo de recrutamento ocorre em 1995, graças à iniciativa do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, com a realização de concurso público para candidatos com conhecimentos em nível de pós-graduação, e submetidos a curso de formação específico de ingresso à carreira. Foram oferecidas 70 vagas, tendo sido empossados, em 2 de setembro de 1996, com a conclusão do II Concurso de Ingresso, 54 novos gestores, após curso de formação com 5 meses e meio de duração. Esses gestores iniciaram as atividades em dezembro de 1996, distribuídos por vários ministérios, especialmente nas áreas de saúde, educação, previdência social, trabalho, planejamento e administração. A partir daí, definiu-se um cronograma de ingresso que previa a realização de concursos anuais, até o fim do governo Fernando Henrique Cardoso. Seguindo uma estratégia ampla e conseqüente de Reforma Administrativa, o Governo Federal enfatizou, na formação e alocação posterior destes profissionais, o revigoramento de áreas onde era identificada carência de quadros qualificados.

Em 1997, outros 96 gestores foram recrutados no III Concurso de Ingresso, cujo curso de formação concluiu-se em agosto de 1997. Em setembro de 1998, iniciaram as atividades profissionais mais 107 gestores, selecionados no IV Concurso de Ingresso. Em 1998, iniciou-se o V Concurso de Ingresso, destinado a selecionar mais 140 gestores governamentais. Esse concurso, contudo, foi concluído em janeiro de 2000, com a entrada em exercício de 130 novos gestores governamentais.

Em 1998, o governo Fernando Henrique Cardoso promove, por meio de Medida Provisória, alterações na estrutura e na legislação da Carreira. Com a aprovação dessa Medida Provisória, convertida na Lei nº 9.625/98, as suas atribuições legais passam ser definidas como "exercício de atividades de gestão governamental, nos aspectos técnicos relativos a formulação, implementação e avaliação de políticas públicas", numa tentativa de aproximação de conteúdos atributivos com outras carreiras do serviço público federal, que igualmente passaram a ter, dentre suas atribuições, o exercício de atividades de gestão governamental, formulação, implementação e avaliação de políticas públicas em áreas específicas (finanças públicas, controle interno, planejamento e orçamento público, essencialmente). É também alterada a previsão legal quando à forma de fixação do exercício dos gestores governamentais, mas o Congresso mantém, explicitada na Lei, a condição dos gestores governamentais como recursos humanos do sistema de planejamento e orçamento da Administração Federal.

Em 1999, não foi convocado novo concurso. O cronograma então fixado, previa o provimento de 120 cargos em 1999 e 110 cargos em 2000 [4], foi suspenso em virtude de Decreto presidencial nº 2.983, de 5 de março de 1999, que proibiu a realização de concursos naquele ano. Em conseqüência da interrupção do processo de provimento dos cargos da carreira, e das dificuldades para que as metas fossem atingidas, das 570 vagas oferecidas restaram, em agosto de 2000, apenas 419 vagas providas, ou seja, 73,5% das vagas oferecidas, e 43,65% dos cargos existentes. Em julho de 1999, o processo foi retomado, com a aprovação de 140 gestores, dos quais 130 efetivamente assumiram o cargo. Ao final de 2000, o sexto concurso foi convocado, tendo cerca de 90 novos gestores realizado o curso de formação ao longo de 2001 e 73 novos gestores assumiram o cargo entre dezembro/2001 e janeiro/2002.

Em 18 de dezembro de 2001, foi publicado o Edital do VII Concurso de Ingresso para a carreira, também destinado a prover 90 cargos ao longo de 2002. Os 70 candidatos aprovados foram nomeados em julho do mesmo ano.

O Edital para VIII Concurso de Ingresso para a carreira foi publicado pela ESAF no dia 4 de julho de 2003. Foram 90 vagas, conforme previsto no edital. O curso iniciou-se em 22 de março de 2004. 88 gestores foram nomeados.

Em 30 de agosto de 2004 teve início o 2º curso de formação para os convocados do VIII concurso da carreira de EPPGG. 39 participantes, sendo 18 da área social, 17 da área de infra-estrutura e 4 da área econômica realizaram o curso. Em dezembro de 2004, 36 gestores da 9ª Turma foram nomeados.

Já no dia 29 de abril de 2005, o Ministério do Planejamento autorizou a realização do IX Concurso. O edital foi divulgado pela ESAF em 11 de julho 2005. Foram oferecidas 150 vagas, 75 vagas na área de regulação (10ª Turma) e 75 na área de Gestão e Políticas Públicas (11ª Turma). Em julho de 2006, 147 gestores foram nomeados.

Os 74 candidatos aprovados na primeira etapa do IX Concurso e não convocados durante o ano de 2006 formaram a 12ª Turma de gestores, conforme a portaria MP nº 2, de 05/01/2007. O curso de formação teve 450 horas de duração, com início em 5 de fevereiro e fim em 10 de maio. No dia 16 de maio de 2007, 70 novos gestores tomaram posse.

Notas

[1] Esse Decreto-Lei perdeu a validade em função da promulgação da Constituição de 1988. Foi convertido, na época, em medida provisória, a qual não foi votada pelo Congresso Nacional no prazo de trinta dias a contar da promulgação da nova Constituição.

[2] Embora a proposta inicial previsse um prazo de 4 anos para o provimento dos cargos totais da carreira, essa medida não foi preservada no curso da tramitação da matéria, que foi bastante tumultuada. A implementação da concepção original tampouco se deu de forma tranqüila. Ao longo da tramitação da Lei nº 7.834/89 e sua regulamentação, o plano inicial foi adaptado sucessivas vezes, e alterado, chegando, em certos momentos, a por-se em risco o êxito da iniciativa quando já se achava próxima a nomeação da primeira turma de gestores, recrutada em concurso público realizado em 1988. Os 960 cargos criados foram objeto de provimento inicial em fevereiro de 1990, quando foram nomeados os 103 alunos que concluíram o 1º Curso de Políticas Públicas e Gestão Governamental, dos quais 91 tomaram posse em cargos da carreira.

[3] O Programa de Governo do candidato Fernando Henrique Cardoso, apresentado à sociedade em 1994, defendia uma “corajosa reforma administrativa” e a “redefinição do papel constitucional do Estado na sociedade”. Apontava ainda a necessidade de o Estado brasileiro, “esclerosado e clientelista” tornar-se ágil e eficiente, mediante a constituição de uma burocracia profissionalizada, “tendo o concurso público como forma de acesso e o mérito e a produtividade como critérios de promoção”.

[4] Cfe. Portaria MARE nº 2.948, de 11 de agosto de 1998.